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季卫东北京大学专场报告:谈中国政治改革

时间:2010-11-05 18:04来源:半壁江原创文学网 作者:中国思想论坛 点击:
原题:季卫东:谈中国政治改革在北京大学法治与公共政策每周评论的专场报告 [讲演部分] 今天能回到母校与大家进行学术交流,感到很高兴。首先要感谢王锡锌教授提供这个对话平台,感谢陈端洪教授担任本期论坛主持人,感谢李强教授在百忙之中抽出时间来进行评

  原题:季卫东:谈中国政治改革——在北京大学“法治与公共政策每周评论”的专场报告
  
  [讲演部分]
  
  今天能回到母校与大家进行学术交流,感到很高兴。首先要感谢王锡锌教授提供这个对话平台,感谢陈端洪教授担任本期论坛主持人,感谢李强教授在百忙之中抽出时间来进行评议。
  
  我这次选择了关于政治改革方面的内容作为讲演题目。在北京大学法学院的讲台上提出民主化制度设计之议,主要出于我对母校精神的一种认知。我认为,在这里面对的听众,可以说是中国“真正的精英”,至少应该是北京大学更需要着重培养的那种肩负民族使命的精英。根据我的理解,真正的精英是能够超越世俗的、功利的目标的,要考虑本民族以及整个人类的长远利益。真正的精英当然必须具备充分的专业知识和娴熟的实务技能,同时也要广泛涉猎那些本行以外的各种领域,要有全面的教养和政治责任心,要有极其广阔的胸怀,只有这样才能对专业的或者非专业的问题进行富于远见卓识的判断。也就是说,真正的精英既能务实,也善于务虚,特别是应该具有一种超越目前现实的洞察力和综合判断力。于是我选择这个题目对你们说。
  
  另外,我的发言还出于这样的社会判断:中国的政治改革已经到达从量变到质变的飞跃的临界点。有一个法案和三篇政论文章作为判断的指标。
  
  一个法案是指今年(2007年,莫注)3月全国人大刚通过的物权法。这是承经济改革之先、启政治改革之后的一个非常重要的法案。物权法通过后,通过逐步落实财产权平等保护的原则,可以促进市场竞争机制的健全化;通过加强私有财产权的保障而限制政府的权力,可以在人民普遍成为有产阶级和履行纳税义务的前提下重新考虑公共品和行政服务的问题;国家的基本架构会有重要的变化。
  
  三篇政论文章是指关于民主政治的三种不同主张及其互动关系。
  
  在今年2月出版的《炎黄春秋》里刊登了谢韬的《民主社会主义模式与中国的前途》与周瑞金的《任仲夷的‘政改’思想值得重视》,引起了一些波澜。前面那篇可谓中国建国五十年来公开发表的最大胆的政治评论,涉及国家意识形态和执政党的组织原则。更有意思的是发表这样言论的杂志不仅没有被查封,有关内容还在人民日报、新华网等官方媒体上公开讨论。当然,目前主要是批判,还没有看到赞同、拥护的意见。但通过批判促进讨论也很好,是正常的。政治应该容许理性讨论,让不同的意见进行自由竞争,只有这样才能作出正确的决断、才能搞好政治。似乎有关当局目前仍然对这样的理性讨论持静观态度。后一篇文章的作者周瑞金,是1992年署名“皇甫平”写推动经济改革的著名系列文章的主要执笔人。他在这次推动政治改革的文章中,特别强调了邓小平理论中关于政改的那一部分。大家都知道,在1986-87年期间,中共曾经缜密探讨过政治改革的问题。但是,后来由于众所周知的原因,这个过程中断了将近20年。现在这个空白正在被填补。
  
  不过,非常有趣的是,目前在中国谈论民主的都是年龄比较大的老人。比如,谢韬先生已经年过八十好几了。按说,更有激情和现实需要来谈民主的应该是年轻人。在国外,民主化诉求往往首先由大学生和中青年市民提出来。在中国,历来谈民主谈得最热烈的是北京大学。但是现在似乎倒过来了,这个变化很有意思。好像一群八十多岁的老人是要以另一种方式“为民作主”呢。
  
  除了前面提到的党内非主流派的两篇政论外,还有一个现象非常有意义。这就是党内主流派的表态定调,其标志是温家宝总理在今年2月下旬发表了一篇重要的署名文章,题为《关于社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题》。这篇文章指出,中国仍然处于社会主义初级阶段。这个提法是1987年提出来的,现在重新提起,很耐人寻味。值得注意的是强调要通过政治体制的改革――特别是民主法制――解决经济畸形发展、分配不公,腐败的蔓延、政府的信用度和执行力下降等问题。这篇文章,既是党内主流派对非主流派的基于理想的民主化诉求的一种基于理性的回应,也强调了中国现阶段民主化的特色和范围,试图说服激进化倾向,并试图使这种中国独自选择的民主化道路得到国际社会的理解和承认。
  
  党内主流派与非主流派在意识形态和组织体制的现状认识与发展方向展望上存在这样那样的差异,但在中国共产党领导和推动民主化这一点并没有对立之处。因此,可以把各种观点联系起来进行比较和综合考察。
  
  谢韬先生的文章重新评价了社会民主党的贡献,提出了通过阶级和解和体制和解实现均富的路线诠释,要求把党的意识形态从阶级斗争转向阶级合作,转向社会协调。重新认识社会民主党,这并不是一个新鲜的问题,从二十年前国内就有人开始研究,不过公开提出还是第一次。实际上,中国共产党已经发生了很大的变化,在承认私有制、放弃阶级斗争、试图代表国民整体利益等方面,已经表现得很像社会民主党了。但社会民主党与共产党的列宁主义组织模式之间还存在本质的不同。最主要的判断标准在于是否承认外部监督以及相应的议会政治。新华网最近转载关于陆定一的回忆文章,也提到“要解决腐败问题,必须借助外力”即党外监督的重要性。党内非主流派的文章还明确提出重新认识三权分立、言论自由的主张。
  
  至于党内主流派的立场,例如温家宝总理的文章所表述的那样,已经开始把生产力发展与分配正义相提并论。也就是说,不仅要继续把馅饼做大,而且还要重视把馅饼分好。他还在推动世界多极化、走中国独自的政治改革之路的前提下承认价值的普遍性标准。
  
  在这样的背景下,国际行政学院刘熙瑞教授在《人民日报》的论坛里发表文章,声称“中国民主模式已经确立”。新华网也转载了他的观点。按照我的理解,这既意味着对迄今为止的渐进式政治改革路线的坚持,也暗示已经作出关于政治改革的决断。一个问题不论多么艰难和歧义丛生,只有做出决断,才会有现实的存在,才能对现实进行改进。希望中国正在走向关于根本性政治改革的决断。
  
  有一段时间很多朋友比较着急,追问为什么中国政治改革的决断始终做不出来?为什么政治改革长期停滞不前?很重要一个原因就是既得利益集团的抵抗。高官阻挠财产申报制,有些大案要案无法追查下去以致引起大面积的制度失灵,就是很典型的实例。另外还有一个重要的原因,就是群众免费搭车的心理。现在中国的自由度其实是很大的,只要不涉及政治改革,基本上都是自由的。但对政治改革的严防死守导致在这方面的言行风险极大,导致普通群众噤若寒蝉,只等待别人或者上层来捅破窗户纸说亮话。所以目前要推动政治改革,首先必须打破各种顾忌和禁区。所以,减少民主化努力的社会代价具有重要的意义。
  
  除此之外,专家在评估社会风险上存在意见分歧也是妨碍政治改革决断的一个主要原因。例如信息公开,在原理上是完全正确的。但是,如果信息公开的范围和速度大幅度超出解决问题的能力,问题摆在光天化日之下却解决不了,就可能引起政治危机。这种担心也是可以理解的。另外,贫富悬殊导致个人诉求之间的差距非常大,又缺乏把各种选择加以组织化的机制,这时不扩大普通选举的范围,弱势群体就会感到求告无门;而选举制度改革的力度太大,很可能使政治决策被某些情绪或短期行为左右。这里存在着投票权悖论。这些因素都可能成为社会风险因素,妨碍决断。
  
  由此可见,降低政治改革的代价和风险,尽量确保优化选择、正确选择,是促进决断的重要条件。所以,为了推动中国进行政治改革的决断,我们应该换一个视角:从我们日常生活的需要来看政治的本质,来把握改革的方向。
  
  李强教授是政治学专家,关于什么是政治,他可以给出很多定义。我们在这里先不谈理论,只从身边的事实出发。其实,我们每天都与他人打交道,就共同关心的问题做出决定,这就是政治性活动。所以不妨给政治下个简单的定义,即对那些涉及众人的事情作出决定就是政治。一般说三人成众,但是最简单的两人互动也可以有政治。比如一对恋人约会,是到餐馆吃饭还是去看电影?是游公园还是逛马路?都需要共同决定。有的人是完全照女朋友说的做,有的人是男朋友的意见都不反对。这意味着一方决定,一方服从,究竟谁服从谁,要看力量对比关系。当然,这时的力量对比是指魅力,而不是暴力或其他实力。如果双方力量对比关系比较均衡,就会采取其他决定方式。例如摆出理由来互相说服,或者协商到意见完全一致,或者抓阄,有很多选项,可以从中择优采用。如果是三个人甚至更大群体的决定,就会更加复杂,可能按照先例办,也可能推举一个大家都信赖的聪明人作决定,也可能按照少数服从多数原则进行表决。所以亚里士多德说过,“人是政治性动物”。也就是说政治并没有什么神奇或可怕的,无非是对公共事务作出适当的决定而已。
  
  应该首先从如何处理好身边的事情开始谈政治改革。现在讲民主化,在有些人眼里简直就像洪水猛兽。政治话语里有好多禁忌。其实所谓民主化,归根结底是要提高政府反映和实现各种利益诉求的统治能力。健全的民主政治,会提高国家的统治能力,所以俞可平教授要强调民主是好东西。另外,我们在社会的日常生活中碰到的很多问题,都是与国家政治制度相联系的。刚才两个同学介绍的本周法治热点和实例已经说明了这点,如漫游费该不该收、“牙防组”为什么能悠忽全国人民、“过劳模”怎么救济,还有征地、环保等问题,都与政治决策以及权力制约机制有着千丝万缕的联系。我们从这些事情上看政治改革,民主化就比较容易找到共识,能找到切入点。
  
  我还要特别强调,透明财政和集体谈判是从身边事情开始推动民主发展的双轮。基层政府的财政,涉及每个人的切身利益,如何对资源进行再分配的决定很重要,这就是极其关键的政治问题,是不能回避的。围绕分配公平,当然会出现谈判现象。在谈判当中,人的社会地位不同,交涉能力也不一样,很难对等,也就很难实现公平。政府已经公开承认存在强势群体和弱势群体。那么如何增强弱者在谈判中的地位和交涉力呢?这就是不容回避的政治问题,民主化也就有其必然性。弱者如果有了投票权,就可以在一定程度上制衡强者,免得他们以强凌弱、仗势欺人。所以民主选举有利于弱者。弱者如果还有团结权、那么投票权的行使就不会分散,就更有目的性。弱者组织起来很重要,这个命题毛泽东早在搞湖南农民运动时就提出来了。比如同性恋是少数派,在欧美各国他们已经组织了自己的团体。性工作者是弱势群体,已经在中国成立了自己的组织。进城农民、下岗职工当然也属于弱势群体,但为什么不能自己组织起来抵制侵权行为呢?可以容许性工作者的自我管理组织,就应该容许我们的农民工人兄弟们也组织起来自治和自救,进行集体谈判。这个问题处在民生与民主的结合点,很有探讨的必要。
  
  至于国家政治,涉及到社会结构、规范、制度等等。中国传统的政治秩序,是以家族为模式来设计的。国与家在原理上是一致的,在结构上是对应的,所以政治生活称为“国家”。现在的情形发生了很大变化。二十世纪的社会革命打破了旧的家族格局和父权家长制统治方式。1970年代以后的计划生育政策造成了彻底的核家庭以及“80后”独生子女时代。再按家族模式重建政治秩序几乎是不可能的了。在某种意义上,今天对国家统治最有借鉴意义的是公司治理的模式。
  
  大家都知道,面对市场的激烈竞争,出于生存、营利以及发展的需要,公司的行为方式和制度安排必须不断合理化。作为组织系统,公司的治理原理对国家的统治也是有启示的。国家要强盛,也必须使行为方式和制度安排不断合理化。在这个意义上,国家之间的竞争就是制度竞争,一个国家如果管理得像优良企业那样高效,那么它的政治制度必然具有相当的优势。所以,我们不仅要关注企业经营,还要关注国家经营。“国家经营”的说法不是我的发明,在日本被称为经营之神的企业家松下幸之助,他早就提出了“国家经营”的说法。对照企业治理的制度设计来检查国家制度设计的缺陷,应该是简便易行的,也应该是行之有效的。
  
  判断一个企业经营的好坏,首先要看收入和支出,然后再考虑改进收支状况的制度安排。从这个角度来看中国政府的现状,有两个数字值得关注。一个是现在中国的财政收入的95%来自税金。这是很大的变化,意味着中国不再靠国营企业或政府直接经营的收益来维持公共服务。中国政府已经越来越依赖于纳税人。在这样的条件下谈国家经营,我们不得不思考这样问题:既然政府收入的95%来自纳税人,那么它的行政服务在数量和质量上能不能让95%的纳税人满意?另一个数字是中国在过去25年期间政府开支增加了八十三倍。财政开支增加了,城市变得更漂亮了,公共设施改善了,这都很好。但是收入与开支是否达成平衡了?也许有人还会提出这样的问题:政府是不是向社会汲取过度啦?这么大笔的开支,钱都是怎么花的,究竟用到哪里去了,是否达到了预期的目的?这些问题的解答就会引出国家经营的主张,也会导致政治改革。所以,民主化并不是谁心血来潮的表现,也不是谁吃饱了撑得拍脑袋异想天开。民主化是中国社会结构变迁的必然趋势,是现实的需要。
  
  从公司经营看国家经营,参照公司法再来探讨国家治理的规范,会发现很多共同点,可以找到很多可以借鉴的地方。例如从财权与事权的配置上重构中央和地方之间的关系,从会计和审计的角度理解技术性的“预算议会”的作用,把股东代位诉讼与个人提起违宪审查的请求联系起来,等等。
  
  最后我要强调,2005年修改的公司法有一点变化是国际社会瞩目的,这就是公司经营中党组织定位的问题。其实国家经营中党组织究竟应该怎样定位,也是值得进一步探讨的重要问题。这些年来我们已经看到党组织定位的一些变化。例如“三个代表”学说的提出,允许私营企业家入党,还要求党代表各阶层大多数人民的利益。在一定意义上可以说,中共正在逐步从“先锋型政党”转变成全民政党。当然,它还是集中化程度很高的“组织型政党”,并不是议会政党。这样的组织结构能否适应社会已经多元化了的格局,现在已经无法回避这个问题了。于是才有“党内民主”之说。“党内民主”可以使党的科层制发生某些变化,例如党员代表常任制、党内分权制衡等改革举措使党的组织结构更有弹性,进而可以对“组织型政党”的定位进行调整。
  
  从政党制度变迁的角度来看政治改革,我们是不是要干脆来个西方式的两党制或者多党制?在政治理念上,两党制或多党制这样的政党政治的确更适应社会多元化的格局,更有利于合理选择和民主决策。但是,在目前中国的现实中,这样的主张还是显得有些偏颇急躁,会造成欲速不达的后果。一党长期执政的政治格局也有优势,这就是可以深谋远虑,不必顾忌社会短期行为的压力。尤其是在对既有的社会构造进行改造的历史阶段,政府的合理化举措往往伴随着新制度出生的阵痛,未必总是能得到多数人的理解和支持。这时,如果存在两党制或者多党制,竞争对手很容易提出讨好选民的口号,很容易把眼前的利益变成政治对立的焦点,很容易进行不负责任的攻击。为了避免落选,执政党不得不迎合世俗倾向,牺牲长期合理性。但在一党制下,推动改革的领袖集团更有力量克服保守势力的抵抗。尽管一党制在社会转型的过渡时期有它的道理,但还是不得不指出,如果权力过分集中、不受制约、根本感觉不到正当性竞争的压力,那么执政党就难以反映社会不同诉求,举措就会僵硬,腐败现象就会蔓延,深谋远虑的决策在执行阶段也很容易被扭曲。
  
  换句话说,即使认为在一定历史阶段一党制是必要的、有某种优势,还是要认真考虑如何限制过度集中化、防止权力被滥用的问题。要精心设计良好的制度框架,让长期执政的那个政党感受到外部监督的压力,它的权力行使应该受到各种必要的限制。与两党制或者多党制不同,但又能避免一党独裁流弊的制度框架应该怎样设计?在一党制下能否模拟两党或多党的弹性机制,实现稳定的民主政治?在这里,日本的经验还是值得借鉴的。
  
  我提请大家注意日本政治学上的一个很有意思的概念,即“一个半政党制”。这个说法是一个叫冈义达的评论家在1958年提出的,能充分反映战后日本政治的五五年体制的本质特征。顺便说明一下,日本政治“五五年体制”的说法出自著名的政治学者升味准之辅,指自1955年保守合同起,自民党长期执政达三十八年,与最大在野党社会党共同主导政局。日本社会党与其他政党加起来议席数只有自民党议席数的一半,不具备夺取政权的实力,只相当于半个政党。所以自民党一党长期执政。但那相当于“半个政党”的在野党派,虽然没有能力夺取政权,但却有足够的能量通过选举运动和民意支持率变化对自民党施加正当性压力。这样的经验对我们考虑今后政党制度的改革很有启迪。
  
  另外,日本自民党内部模拟多党制的作用、实现组织结构弹性,通过派阀政治保持多样化与整合化的平衡的经验,也可供参考。日本自民党内一直存在8个派阀,中国共产党外一直存在8个民主党派,两者可有一比,很有趣。日本自民党内的8个派阀并非几十年一成不变的,而是不断分化组合,很有些纵横捭阖,形成了生动活泼的派阀政治。在那里,政策主张是多样化的,接近多党制的政策竞争机制。但因为同属一党,所以不同的意见比较容易沟通协调。但是,真正要模拟多党制的活动,光有派阀政治是不够的,还需要外部压力,否则就容易出现黑箱操作、密室交易、结构性腐败不断蔓延的局面。在这里,自民党以外的那“半个政党”以及选举投票就起作用了。除了“半个政党”的外部竞争外,还有一个因素也至关重要,这就是独立自主的公务员制度。也就是说,不受政治讨价还价左右的行政官僚制度,加上具有一定竞争力的“半个政党”在野势力,划出了一党长期执政的权力疆界,为政治腐败构筑了两道防火墙。只有在这样的前提条件下,自民党的派阀政治才能在相当程度上模拟多党制的机制。

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