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看看古代中国政府如何搞大部制改革

时间:2013-03-29 16:58来源:半壁江中文网 作者:倪方六 点击:
至于明清时期,也曾启动多轮大部制改革,其中以朱元璋(明太祖)的大部制改革最有影响。洪武十三年(公元1380年),朱元璋诛杀丞相胡惟庸,废除中书省,终结了自秦设立的丞相制度,创设“四辅官”,出现了“内阁”制。内阁制度为清朝继承,“党议天下之政”,

  “两会”后,大部制改革成为热点。李克强出任中央机构编制委员会主任,刘云山任副主任。中央编委委员包括:赵乐际、栗战书、杨晶、汪永清、楼继伟、尹蔚民。从这阵容看,北京大机构改革的很大。
  
  其实,大部制改革”并非新话题,源远流长。在中国封建时代,每个朝代都进行过类似的政改,以让政府机构能更好适应以帝王为中心的“家天下”统治需要。
  
  汉代大部制改革:“三府九寺”制
  
  ——汉成帝削弱丞相权力
  
  在古代中国,中央政府最高行政官是宰相,系“百官之长”,相当于今国务院总理。在秦汉时期,此职位官员并不称“宰相”,宰相在隋以后的大部制改革中才定名,在之前通称为“丞相”,或“相国”。
  
  古代中国的大部制改革,一般都是围绕宰相(丞相)位置展开的,或兴或废,或增或减,由此影响到政府机构的变化。
  
  秦汉时中央政府机构主体,是“三公九卿”体系下的“三府九寺”,汉代大部制改革,实质就是改革“三府九寺”制度设计。
  
  “三公”概念,在先秦时就存在,丞相、太尉、御史大夫为先秦时的“三公”,相当于今中央政治局常委一级。秦汉时三公的办公场所称为“府”,故有丞相府、太尉府、御史府。丞相府掌管行政,太尉府掌握军权,御史府负责监察兼皇帝的秘书办,自然,“三府”是当时国家最高权力机关。
  
  西汉中前期,“三府”的地位并不平等,丞相府权力最大,地位最高,威胁皇帝。刘彻(汉武帝)当了皇帝后有意削弱之,到刘骜(汉成帝)当皇帝时,对“三府”制度重新设计,于绥和元年(公元前8年)启动大部制改革,实行司徒(丞相)、司马(太尉)、司空(御史大夫)新“三公制”,行政级别平行,联合执政,大大削弱了丞相的权力。
  
  秦汉时官场上基本是公、卿、大夫、士四个等级,“卿”行政级别低于公,但与公一样都属政府高级官员,相当于今中央部委一把手。秦汉在上古周代“六卿”基础上扩增为“九卿”:太常、郎中令(光禄勋)、卫尉、太仆、典客(大鸿胪)、廷尉(大理)、宗正、治粟内史(大司农)、少府等9个“卿级”官员。
  
  卿的办公场所称为“寺”,所以有“九寺”一说。“九寺”是汉代的中央行政执行机构,为汉代的九大部委,综合了现今国务院各个部委,实行的都大部制。
  
  如太常寺,又叫奉常,掌管国家宗庙会祭祀、礼仪、天文、教育、医药、卫生等,综合了现代文化部、教育部、科技部、卫生部、药监局、气象局等部门的全部或部分行政责能,可谓西汉的“大文化部”。
  
  实际上,汉代部委不只9大部门,九卿是个虚数。据《西汉会要》“正卿九”条刘熙注,“汉常置十二卿”,执金吾、大长秋、将作大将也属卿列。西汉中后期,编制膨胀,如仅一太常寺公务员便多达上万人,在刘秀(光武帝)建立东汉后进行的大部制改革中,大幅精减,但编制仍超过1500人。由此可见,汉代的大部制改革并不彻底。
  
  魏晋大部制改革:“三省”代“三府”
  
  ——魏文帝让“秘书办”变身最高权力机构
  
  秦汉时的“三府九寺”行政架构,到魏晋南北朝时已名存实亡,官员多是“闲职”,实际权力转移到了尚书省、中书省、门下省三大机构,隋唐“三省六部”雏形于此时出现。
  
  尚书省渊于西汉末年设置的尚书台办事机构,本属少府寺,是皇帝的“秘书班”,最早仅主管宫中文书的收发、保管,编制仅4人。到东汉中后期,国家朝政由台阁管理,尚书台实际成为国家最高行政机关,架空了三公九卿。
  
  到曹魏时,尚书台便从少府寺独立出来,开始成为外廷机构。其首长是尚书令,与九卿为同一行政级别,而开中央政治局会议(朝会)时,位置则在九卿之前,实权相当于丞相。到南朝宋台、省合一时,称为“尚书省”。
  
  主导曹魏大制改革的是开国皇帝曹丕(魏文帝),曹丕扩大了尚书台的行政职能和内部结构,其下设立了吏部尚书、左民尚书、客曹尚书、五兵尚书、度支尚书、祠部尚书等“六官”,地方上还有派出机构“行台”;同时,精减尚书台下属职官,将东汉时34种尚书郎(又称“郎曹”,相当于今部长下面的局长),合并为23个(后增至25个),分属六官。
  
  曹丕的大部制改革另一最突出特点,是设置“中书监”。中书,最早叫中尚书,由汉武帝所设,地位很低,与“中丞相”由来一样,也是因由中人宦官(太监)担任。中书监负责这为皇帝草诏谋议,因机构设于内宫省禁之内,故称“中书省”,“省”由此也成了古代官署名。加上由服务于皇帝的部门侍中寺改而来的“门下省”,中央权力中枢出现了“三省”制度。
  
  在魏晋南北朝时期,“三公九卿”制与“三省六官”制并存,朝中有两套行政体系,导致机构重叠,职责混乱。为此,司马炎(晋武帝)代魏建晋后,于太康年间曾就大部制改革进行过辩论。
  
  就两套行政系统的整合撤并,朝臣各方各执一词。以司空裴秀为代表的保守派占大多数,坚持维护“三公九卿”政体,还行政权于诸卿;以秘书监荀勖为代表的改革派则认为,“设官分职,委事责成……九寺可并于尚书”,主张新政。
  
  可以说,曹丕的大部制改革,为后来隋唐的大部制改革找准到了方向,奠定“三省六部”制的基础。
  
  隋唐大部制改革:“三省六部”制
  
  ——唐玄宗编制政改大纲《唐六典》
  
  隋唐的“三省”指,尚书省、中书省、门下省,三省行政级别相,但功能各异。隋朝规定,中书省决策、门下省审议、尚书省执行,这样三省相互牵制、监督。三省长官实为“宰相”,都参加中央最高层决策会议,各对皇帝负责。
  
  唐朝进一步改革:明确中书、门下二省为决策机构,尚书省为中央行政核心,尚书省首长不能参加决策会议,被排除出决策系统。这种把决策与行政分离的制度设计,是中国古代大部制改革的成果之一,相当科学。
  
  隋唐时的“六部”是从魏晋时“六官”改来的,即吏部、民(户)部、礼部、兵部、刑部、工部六大部委,秦汉时九大部委(九寺)缩减掉3个,创造了中国古代大部制改革的典范,一直沿袭到清朝。
  
  六部委中的每一部都很大,如工部,便掌管土木、水利工程、农、林、牧、渔等个领域和行业,相当于当现代建设部、水利部、农业部等部门的全部职能。六部下面各设四司,故有“三省六部二十四司”一说。
  
  可见,“三省六部”制明显优于“三公九卿”制,大唐盛世与政体的先进不无关系。
  
  “九寺”官署在隋唐时仍保留,只是统统降格降级,与“五监”、“秘书省”一样,是具体办事部门。此时的“九寺”与“六部”没有隶属关系,但得接受六部的督责,与六部有对应关系。
  
  李世民(唐太宗)当皇帝时启动的大部制改革,机构精简最彻底。时由开国宰相房玄龄主持,整个中央机构官员编制仅为640员,只有隋朝的四分之一多一点。
  
  李世民死后,政府机构编制迅速扩增。唐高宗显庆年间,九品以上内外文武官员已有13465名。武则天统治时期到唐中宗、唐睿宗时期,官员额数的膨胀更见严重,决策和行政效率下降。
  
  李隆基(唐玄宗)当皇帝后,又启动一轮大部制改革,以解决冗官问题。为此专门编制一部政改大纲,这就是《唐六典》。仅开元二十三年(公元735年),便“停废诸司、监、署、府十余所,减冗散官三百余员”。
  
  宋代大部制改革:增设“枢密院”
  
  ——宋神宗“元丰改制”失败
  
  到了宋朝,中央行政机构仍沿袭隋唐时“三省六部”制,内部结构有很大变化,并增设了枢密院等新机构。
  
  最大变化是“六部”不再属于尚书省,成为真正独立的中央行政机关,但权力和作用下降和减小,职权转移。如兵部权力为枢密院侵夺,户部的财权则为“三司”分去。
  
  历史上发挥重要作用的“三省”、“六部”、“九寺”等,在北宋都是虚位,实由“中书门下”与“枢密院”分掌全国政军大权,中书门下一把手“平章事”、枢密院负责人“枢密使”和三司的领导“三吏使”,为北宋事实上宰相。
  
  宋代是古代中国机构最臃肿、闲官、冗员最多的朝代,与魏晋一样,有虚、实两套班子。由于政府机构庞大,官多事废,名实不符,人浮于事,互相推诿。到宋仁宗嘉祐八年(公元1063),距宋建国仅百年时间,官员数量已“十倍于国初”。因为吃财政饭的官太多,国家财政有时还不够发工工资。
  
  于是,有了元丰年间的大部制改革。
  
  此次大部制改革由时皇帝赵顼(宋神宗)主导。之前,在王安石进行的“经济体制改革”(“熙宁变法”)中,已涉及“政治体制改革”,但只是小打小闹。熙宁末年,赵顼令校勘《唐六典》,作政改理论上的准备。元丰五年(公元1082年),在大臣蔡确、王珪的协助下,正式启动大部制改革,史称“元丰改制”,撤销了“中书门下”这一机构,恢复了唐朝“三省”制度。 (责任编辑:冷得像风)

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