另，当今中国的地方债务，除了部分用国企厂房抵押外，大多数融资平台的抵押资产都是土地。这就意味着：地方政府未来能否如期还债与当地房地产市场的好坏有关。业内人士指出，一旦房地产泡沫破裂，债务风险将集中爆发。在土地渐渐卖光的情况下，虽然理论上还有成千上万的国有企业可以再卖（私有化），但到了如此地步仍说中国地方性债务“并不十分危险”，似乎过于乐观。

中国地方政府如此庞大的债务究竟是如何形成的？这不能不从二十年前朱镕基时代的分税制谈起：

1994年朱镕基政府开始实行分税制改革，初步建立起符合市场体制要求的新税制和新型财政体制的基本框架，为今后各项财政管理制度的创新奠定了基础。实行分税制改革后，迅速扭转了中央财政收入占全国财政收入比重不断下降的局面（目前的状况，中央财政大体集中的财力在54%，地方政府集中的财力大体在46%），增强了中央政府的宏观调控能力。然而分税制运行二十年来，由于未曾通过立法手段明确划分各级政府的事权，造成地方政府负担太重，因而引发了地方政府，尤其是县、乡镇一级政府的沉重债务危机。因此可见，分税制的施行，一开始便存在着严重弊端的。清华大学经济管理学院经济系副主任刘玲玲认为，它的主要弊端表现在以下三个方面：

第一，1994年的分税制改革在多种阻力下不可能通过立法等手段明确划分各级政府的事权，彻底解决多级政府之间事权与财权划分上的“缺位”和“越位”问题。由于事权划分不规范，常常出现上级政府集中财力，而下级政府“埋单”的情况，加剧了基层政府的财政困难，有些县、乡政府的债务就是这样形成的；

第二，转移支付制度无法一步到位，过渡时期的转移支付制度不规范、不完善。比重较大的1994年中央对地方的“税收返还”并不是真正意义上的“转移支付制度”，而是多级政府就同一税种或税源按率分享问题，是“分税”的范畴。而真正意义上规范的转移支付制度所占比重“杯水车薪”，目前的转移支付制度根本无法实现调节地方政府财力平衡的功能；

第三，十几年来呼之欲出的“完善地方税体系建设”，由于受地方经济发展制约的影响严重滞后，有些地方政府税源枯竭，致使地方政府尤其最基层的县、乡政府缺乏必要的财力支撑，无法正常履行其职能，无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务，更不要说在全国实现地方政府公共服务能力均等化的目标。

自实行分税制后，地方财政收入占全国财政总收入比例不断减少的同时，其财政支出占全国财政总支出的比例却不断加大。到2004年，地方财政收入占全国财政总收入的45.1%，但财政支出却占全国财政总支出的72.3%。然而这还不算，自实行分税制后，中央政府不断有具体的规划和指标下达到地方政府（如教育达标等），到省一级再层层向下分解。形成各级地方政府事权层层下放、财权层层上收局面。据国务院发展研究中心调查，在农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由占大多数的农民负担。

综上所述可以清晰地看出：中国地方政欠下的巨额债务，与实行分税制后形成的“财权上移、事权下移”和“中央请客、地方埋单”的积弊是分不开的。

三、如何改变“上有政策，下有对策”和“政令不出中南海”等现状？

在权为上级所授的政治体制下，中央政府与地方政府的关系本应是绝对服从关系，然而一直以来却存在“上有政策”、“下有对策”和“政令不出中南海”的怪象，这，并非地方政府官员有胆量对抗中央政府，而是许多现实难于化解的问题和矛盾，导致地方政府变换法子消极对抗中央政府的政策、指令。这些问题和矛盾除了上述指出的外，还有一个十分重要的原因就是：中国幅员广大，各地发展极为不平衡，自然条件、经济状况差异太大，太多时候地方政府难于对中央政府的政策、指令照单全收，而是根据本地实际情况另搞一套。

那么，如何化解“上有政策，下有对策”和“政令不出中南海”的历史难题？窃以为如下几点十分重要：

1、通过立法手段，明确划分各级政府的事权和财权。彻底解决多级政府之间事权与财权划分上的“缺位”和“越位”问题。

2、实施更灵活的经济政策，让地方政府拥有更大的行政决策权和自主权——中国幅员广大，各地发展极为不平衡，中央的统一政策在各地形成的治理效果极为不同，所以，要使各地经济得到比较普遍、均衡的发展，中央政府应当下放更多社会和经济长远发展的决策权力，使得不同地区和地域发展出和当地水平适应的长期策略，甚至可以包括不同的税收政策。

当今中国，地方财政职责沉重，几乎要提供全部公共服务，其预算支出占到55%。而发展中国家地方政府预算占所有预算支出仅为13%，发达国家也不过35%。财力不足，让地方政府勉强提供的公共服务十分可怜。在财政收支捉襟见肘的情况下，在生硬、僵死的官员政绩考核机制下，中、长期的地方经济发展项目往往被忽视。而敛财最快、牟利最大的土地财政，便成了各级地方政府挖空心思的首选。所以，要改变这个现状，中央政府应对地方政府放权，而不是收权。

3、转变政府职能，政府全面退出市场竞争领域；规范、健全、完善市场经济体制；积极推动“民进国退”战略。

还债根本靠什么？靠的是通过理顺市场机制，建立一个可持续性发展的良好经济环境，而绝非靠杀鸡取卵式的“土地财政”。而要建立一个可持续性发展的良好经济环境，唯有转变政府职能、政府全面退出市场竞争领域；规范、健全、完善市场经济体制；积极推动“民进国退”战略……也唯此才是根本之道。

4、彻底改革中国特色的“政府+金融”的增长方式。大力扶持民营企业健康发展，变“杀鸡取卵”为“养鸡生蛋”。

就地方经济发展而言，推动“民进国退”战略尤为重要。而要积极推动“民进国退”战略，就必须彻底改革中国特色的“政府+金融”的增长方式。正如清华大学俞乔教授而言：中国宽松的货币政策和政府对金融资源的绝对控制相结合的必然结果是：金融资源投入到政府主导的领域（主要是房地产和经济效益不好的国企），而不是最能产生经济效益和社会效益的领域。尤其是民营企业融资，成为长期的老大难问题。