客观而言，中国的城市化及城镇化进程，不是太慢而是太快了，快到健康的城市化及城镇化要素尚未完善，一座座新城镇平地而起。“1949年我国共有132个城市，城镇化水平为10.6%。1978年，城市发展为193个，城镇化水平为17.9%。2008年，我国城市总数增加到655个，城镇人口达到6.07亿，城镇化水平提高到45.68%。目前，我国大中城市和小城镇协调发展的城镇体系初步形成。现已形成长三角、京津冀、珠三角三大城镇密集地区，以及辽中南、中原、武汉、长株潭、成渝、闽东南、山东半岛、北部湾等城市群，对区域发展发挥了重要的辐射带动作用。小城镇得到前所未有的发展，数量从1954年的5400个增加到2008年的19234个。”（--摘自11年03月02日《中国建设报》）单从数量来看，中国城市化及城镇化发展速度的确不低，但要害问题是，到目前为止的大规模造城运动，呈现出高速度低品质的特征，甚至很多地方的城市及

城镇建设“粗制滥造”，为未来中国整个城市化进程预埋下极大隐患。

综合审视、思考，有以下四方面的教训需要严肃正视，以避免重蹈覆辙：

一是摊饼式的盲目造成运动，大大透支了土地资源，浪费了城市发展的空间环境。而其背后的“黑手”则是过渡的房地产开发及既得利益集团的生成和坐大。

二是受政绩观念及权钱交易驱使而违背自然规律，在城市建设过程中做了大量“夹生饭”。比如，各种半拉子工程、各种盲目的土地圈占，等等。

三是忽视市场经济规律，脱离生产力水平和资源条件约束。由此导致地方政府通过过度举债做大城市及城镇建设的盘子，超越了经济发展承载能力；

四是缺乏科学理念，权力主导的盲目决策，造成城市及城镇功能缺失。特别是基础设施配套缺失、公共服务机能偏弱、城市环境治理机能不足、功能区划布局错位等方面，已经存在严重的“先天性不足”。

可以预见，如果不通过深化改革消除导致上述弊端产生和存在的诸多因素，未来的城市化及城镇化建设，还会跑偏并造成更大的灾难。

西方发达国家的经验基本不可取

中国未来新型城镇化建设，要深刻把握具体国情、区情，不可盲目学习发达国家城市化及城镇化的经验，这是因为发达国家的城镇化是伴随其工业化、城市化发展的一个十分缓慢的过程，其特殊的有形及无形的内涵，对中国而言基本不可取，只能在城市功能及基础设施建设方面，可以有限度地参考并创新，过去一年多时间里，中国社会各阶层对中央决意推进新型城镇化建设的决断，产生强烈的争议且分歧极大，导致这一决策事实上处于纸上谈兵的状态。致使中央决策层在具体规划和政策设计等问题上心里没底、举棋不定，而地方政府各怀心思、无所适从。对于这个问题，课题组先后到日本、韩国、德国、香港、美国的十多个地区进行实地调研后发现：中国现阶段城市化及城镇化建设发展面临的最大困惑和障碍在于，海外发达国家及地区的很多经验并不适应中国去效仿，而中国自身又缺乏十分成熟的经验。这是因为：

第一、中国城市化及城镇化建设发展所处的国际国内环境、经济结构及产业形态、生产力水平及制度环境、国民生存及发展诉求等各种主客观因素，都极具所谓的“中国特色”，因而无论传统工业革命背景下的欧美城市化、城镇化经验及其城市文明，还是战后现代工业革命及技术革命背景下的日本、韩国、新加坡、台湾、香港等国家及地区的城市化经验及城市文明，在很大程度上都不适宜中国。而中国当下所处的环境特征是：全球社会已经进入后工业文明时期，全球化背景下的国际分工又让中国扮演者一个低端工业化国家与传统农业相交融的角色；如此的环境和角色，将如何推进怎样的城市化及城镇化，的确是一大难题。

第二、中国正处于经济快速发展、社会快速进步、国民思想加速开放的特殊的历史转折期，与此同时，城市化及城镇化发展速度也必然会快速推进。但是，如果像以前那样，放任地方政府的主观臆断、肆意妄为地搞人造城市运动，必然会制造出许多病态的城市和城镇；如果从中央到地方，按照中央的统一部署推进新型城镇化建设，又容易犯教条主义、脱离地方客观现实的错误。总体而言，与其放纵地方政府随心所欲的推动城镇化发展，不如按照中央确定的统一规则及章法，明确地方政府的职责及权力界限，审慎而行。

新型城镇化建设“顺势而为”的几个原则

面向未来的新型城镇化建设，即便有再好的想法和冲动，也要“顺势而为”，这个“势”就是社会发展进步和市场化的内在规律，具体体现在具有自由发达的市场经济环境、自由流动的人口（及劳动力）、民主公平的社会治理机制、最基本的生产力水平。在此前提下，应当遵循以下若干原则：

一是尊重民意、公平透明、民主治理

无论是拟建新城镇，还是改造完善老城镇，所在地域的民众，是城镇化建设的“主人”，政府即使有良好的意愿和想法，也不能把自己的意志强加给民众。因此，在推动新型城镇建设问题上，要首先倡导民主，尊重民意，并形成能够充分代表绝大多数民众利益的、透明可操作的民主决策及民主治理机制。政府的角色只是建议者、组织者和服务者。否则，新型城镇化建设很容易被扭曲，并引发很多利益冲突和社会矛盾。

二是凝聚共识、建制立规、完善条件

社会各界人士之所以对新型城镇化建设，争议和分歧很大，说明这个问题本身很重要、很复杂，面临的困难也很艰巨，未来的结果很难预料。历史上还没有通过政府的力量强势推行城镇化建设的先例。因此，中央必须深入研究、凝聚共识、审慎决策。应当在明确方向、目标和原则的前提下，制定一个充分遵循客观规律、具有可实施条件的纲领性发展规划（草案），公布于众并以合理的方式，深入以征询社会各阶层的意见，然后提交全国人大组成临时议事机构，组织辩论和实施票决。无论是否通过，都要加紧完善未来城市化及城镇化建设必须的、制度及体制层面的实施条件，比如户籍制度、土地政策、产业规范、公共服务、综合管理机制等方面的改革创新，应作为必要条件，优先完善。

三是优化存量、创新增量、各有侧重

过去三十多年的城市化、城镇化，明显的特征是粗制滥造、千篇一律、缺乏科学规划、产业盲目混乱、城镇化率虚高，2亿多农民工以“既非市民又非农民”的心态在城乡之间“求生存求发展”。现在需要深刻认识到，已经“自然无序”形成的约数百个地级市、县级市和数千个乡（村）镇，绝大多数都是功能残缺、布局混乱、运行不畅的病态市镇，推动新型城镇化，首先面临的是如何消化诸多夹生饭。因此，针对不同省市、不同地域，以优化存量为主还是创新增量为主，应因地制宜各有侧重。

四是完善要素、创新模式、优化机制

一个国家的发展进步，若要步入伟大的崛起时代，有三个重要特征：科技创新、工业化水准和城市文明程度，而不是GDP总量和军事实力。伟大的罗马帝国的坍塌、强盛的大英帝国的衰落、不可一世的前苏联的崩溃，以及战后德国的持续强盛、日本的迅速坐大和美国的全球主导地位，从正反两方面证明了科技创新、工业化水平和城市文明进程，对一个国家及民族的重要性。然而，支撑这三方面发展进步的核心要素是国家制度及文化的复兴、人类文明成果的吸收和人性的回归及思想的解放。就目前中国的现实情况而言，尚没有找到在人类历史长河中的确切位置，因此，若要加速推进城市化及城镇化建设，首先要补习功课，即要完善城市化及城镇化建设发展的软要素和应要素。所谓软要素，就是要在城市及城镇建设及管理的制度、人才、模式、功能及机制等方面，有最起码的准备；所谓硬要素则是在财力、资源配置、基础建设、公共服务能力等方面，达到最基本的运行条件，不会存在功能缺失、运转不灵等硬伤。

总之，今后中国城市化及城镇化发展的核心原则是：探求一条既符合全球化趋势下后工业化时期的必然规律、又符合中国生产力水平及民众长远诉求的的城市化道路，使大中城市的建设发展与中小城镇的建设，相互协调、相得益彰，不再走弯路。

新型城镇化建设的实施策略及流程

现阶段推动新型城镇化建设，所处的经济环境是，扭曲的经济形态、失衡的经济结构和脆弱的市场化要素；所处的自然环境是资源开采及配置的粗放、生态环境恶化；所处的社会环境是贫富差距及生产力水平的严重分化。在这样的背景下，推动城镇化发展进程，务必策略得当、审慎而为。对此，应当采取的策略：

第一、在推动新型城镇化建设问题上，合理划分政府与市场，以及中央政府与地方政府的事权、责任约束之界限，避免发生中央政府一竿子插到底管得太死、且责任不清的情况。中央政府的核心职责应当体现在规划指导、规制约束、策略引导和违约处置等方面；地方政府的主要职责是在中央设定的“限制性区间”因地制宜地做出具体规划设计、民主决策及有效实施。当下中央政府应尽快发布“新型城镇化建设总体规划及实施指导意见”，设定红线、明确戒律、设定规范，以防止地方盲动、妄为和蛮干。