当广东、重庆农民自发地尝试冲破农地流转樊篱之时，天津，这个北方经济新增长极，却开始了一场自上而下的土地变革。政府强力主导下的农民宅基地换房，释放出农村土地改革破局的最强劲信号，但能否真正平衡政府、企业和农民间的利益，却是破局能否成功的关键。

农村宅基地转让的种种限制，正被天津市津南区的葛沽镇试出一块缺口。

去年3月份起，葛沽镇开始尝试通过“宅基地换房”、“土地换保险和补偿”，先把全镇土地收归镇政府，整合后将农地转为国有再招拍挂出售。这被视作集约土地及用土地收益弥补小城镇建设资金缺口的一箭双雕之举。

与广东的南海模式、重庆的农地入股、北京郊区等地的小产权房不同，这一次农地流转改革的动力直接来自省级政府。

这座距市区约30公里的华北古镇，是天津去年3月启动的第二批“宅基地换房”试点之一，眼下则被滨海新区列为综合管理配套改革的“示范试点镇”。

今年3月17日，滨海新区的综改方案终于获批，而土地制度改革正是其中重要的一块试点内容。因此葛沽的试点成败，将直接关系到滨海新区的试点改革能否成功。

从自下而上到自上而下，土地制度僵局打破的信号日强。然而，政府强力主导之下，农民的改革意愿是否同样强烈？利益能否得到保障？“同意但不满意”，一份未公开发表的调研报告这样总结试点镇农民对土地整合的态度。

期冀、比较、存疑之中，大拆大建还是开始了——“你们村的地多少钱一亩？”“你家能换几平方米楼？”“地离楼房有10公里远，你家还种吗？”——12个镇、5个村的“宅基地换房”试点和以葛沽镇为代表的更深层土地变革，正改变着天津郊区农民的生活。

经济发展推动宅基地流转

从葛沽镇镇政府往西1公里，高庄一村正在进行拆迁。

在这里，每一份整合工作协议书一被落笔签字，房子就迅速被拆除。毗邻的大滩村的三百多户村民，去年就已经离开故土，租房过渡，等待搬入新起的房子。大滩、高庄村外，接下来的还有高庄二村、邓岑子村……

在这些率先拆除的村落上，将建成容纳25个行政村、5.1万村民的楼房，最后腾出约3000亩建设用地。

根据2020年远景规划，全镇人迁入楼房后，剩下的土地将被划分为商贸宜居区、工业带、农业带和发展带，其中，农用地从占全镇土地的2/3降为1/3。“这只是规划，将来还要按土地指标调整。目前能商业化的只有集约出的建设用地。”葛沽镇镇长张伟解释道。

葛沽镇的规划蓝图

但这“有可能减少的农业用地”恰恰也有可能成为葛沽试点对制度的最大突破。2007年初，天津国土资源局局长吴延龙曾对滨海新区土地改革指路：突破行政界限，由镇一级政府统一规划；先征收、储备，再适时转用；探索跨地域“占补平衡”的可能。

也就是说，仍然坚持耕地占一亩补一亩的原则，但葛沽的占用可能由其他镇补，甚至滨海新区的占用由其他区补。而统一规划、征转分离则是个前提。

2006年天津市下达滨海新区的农业用地转非农用地的指标占全市的34%，但仍然无法满足新区高速发展的需要，土地价格一再上扬。而占比达1/3的农用地，却因盐碱度高并不适宜耕种。

葛沽镇的情况颇为类似，2007年的10亿元税收，只有1%来自农业。

“滨海新区正在向国土资源部申请征转分离，我们则向滨海新区申请。”在张伟看来，这是比“宅基地换房”更复杂、深远，范围更广的变革。

“宅基地换房”，作为滨海新区土地改革的雏形、先头部队，这项试行了3年的改革，也是从一开始，就直接来自最上级的推动。

2005年8月份，从宁波调任天津市副市长的黄兴国提出了这一试点。因为靠近机场和东丽湖旅游区，距市区仅10公里路程，东丽区华明镇成为首选。

根据天津市发改委的规划，农民放弃宅基地后，可以无偿置换同等楼房；集中居住节约出来的建设用地，则可以出让来平衡小城镇建设的资金。

据华明镇管委会主任魏静起介绍，借助国家开发银行的20亿元贷款，华明镇已于2007年建成还迁房，近半数居民签订了拆迁还迁协议。同一时间，天津市被确立为宅基地换房试点城市，并开始了包括葛沽镇在内的“九镇三村”第二批试点。

大胆突破，探索出全国可借鉴的土地管理经验和模式，吴延龙在公开场合如是表述。在天津市政府向中央寻求尽可能深层次的改革试点的同时，区镇一级政府也在博弈更多的权限，天津各郊县涌现出一批各种形式的土地整合尝试。

农民同意但不满意

但这场自上而下的改革中，农民的诉求鲜见于公开信息之中，他们是否也有着自下而上的动力？

无论是华明镇还是葛沽镇，“宅基地换房”都是遵循1∶1无偿置换的大原则，葛沽镇每人还有5万元/亩的失地补偿和人均1万到6万元的保险。

这似乎算得上一个天大的馅饼，但农民却并非人人欣然接受。

建成一年有余的华明示范镇小区，如今仍有四分之一房屋无人还迁。魏静起无奈地解释有些农民看到新房已经盖成，就以不搬迁为要挟让政府提高置换标准。

而华明镇经济最落后的贯庄村，村民不愿意搬则多数因为“没钱搬迁”。

贯庄是地震后政府建起的村庄，全村大部分是小院落，面积小，只能兑换60平方米左右的新房。尽管镇规定人均不足30平方米的，可按1000元/平方米购买不足部分，但几万元的购房款加装修费，“对我们来说还是一笔巨款啊。”一对老夫妻无奈地告诉记者。在他们看来适合老人居住的一楼小户型还是太少。“先建后拆”带来的钉子户和需求不匹配等，成了华明镇始料未及的还迁绊脚石。

葛沽镇吸取了教训，先拆迁再盖房，但农民同样满腹疑惑，高庄一村一位村民对记者说：“为什么没有红头文件？为什么是和村委会而不是镇政府签协议？”

据葛沽镇镇长张伟介绍，这也正是试点的特点。通过村里的宣传，让农民自觉自愿地参与土地整合。并且只有全村达到95%以上的公决率，才能一级级地向镇、区、市政府上报，批准后也是镇政府与村委会统一签订一份大的协议。

天津市发改委委托南开大学法学院研究的“宅基地换房”合法性课题，也提出宅基地换房的核心法律关系就是自愿、平等基础上的置换关系。

但在朴素的农民看来，村集体无法保障他们的权益，出了事情无处讨说法。在南方周末记者得到的一份《葛沽镇高庄一村村民整合工作协议书》中，也确实没有村民关心的何时还迁、谁来监督建房、村土地总面积总人口等问题。“我们同意整合，但不满意目前的拆迁条件。”在高庄一村，记者看到了一份200余人按了手印的反对书。不过眼下其中的100多人又接受了拆迁。

张伟对此无法理解——公决之前已经广泛宣传了拆迁条件，为什么现在才表示反对。

2007年6月，大滩村公决通过之后，高庄一村的村民收到了村党支部下发的关于土地整合的公开信。12月份，村委会开始入户征求意见，签署同意整合意见书。“整合是一件大好事，而且村委会只是问我们对整合有没有意见，我们没有，就签字了。”在高庄一村村民看来，同意整合的签字只是一个调查，并不等于拆迁合同，村委会的宣传存在误导。

过完春节，村委会通知要拆迁了，并划定了截止日期，这时很多农民才开始认真考虑是否拆迁。

“农房评估价一般是1310-1380元，置换房是1500元，要不就得掏钱，要不就少要些平方米，这还叫1∶1吗？虽然每人有4万元补偿款（人均0.8亩，每亩5万），但那是用土地换来的吃饭钱，不能动。”另一位刘姓村民给记者算了一笔账，“而且，宅基地换房，却只评估宅基地上物，不评估院落。”

第一个拆迁的大滩村，相对顺畅。一位大滩村村民告诉记者，“因为我们村是葛沽最富裕的，有一个大滩锅炉厂，多数人都住楼房，也不种地了，凭空给4万元，锦上添花。”

与华明镇类似，为了有利于政策推行而实行的“一碗水端平”，却可能损害了本来就弱势的一部分人。

对于正在拆迁的高庄一村和其他处在观望之中的村庄来说，更重要的是土地的价格。“同属一个区，为什么王串场、秦庄、八里台、咸水沽都是十几万二十几万一亩，我们却只有5万元？”

张伟镇长认为，正是这种比较让农民从同意转成了反对。“去年5月份开始拆迁大滩村，一度停滞了，因为津南区八里台镇的拆迁政策是16万元/亩。”

高庄一村的部分质疑和拒绝，让这场本应多方得益的改革暂时走向了慢车道。

地价高低是核心问题

地价差异过大，也让农民开始纷纷揣测政府及其背后公司的获利。

与华明镇利用国家开发银行的贷款发展新型小城镇建设不同，葛沽镇土地统一规划整理的资金来源是天津的一家民营房地产公司——天津永泰红碪集团，这也让坊间的传言更多了些色彩，博弈变成了三方。

土地改革试点之初，葛沽镇就和永泰红碪合作成立了葛龙湾公司，葛沽镇政府占25%股份，永泰红碪占75%的股份。

“但我是董事长和法定代表人，镇政府享有绝对的控制权，”张伟给葛龙湾公司作了定性，“永泰红碪的收益来自于未来土地出让之后，平衡小城镇建设成本之后的盈余。”

张伟认为，这笔盈余并没有想象的那么多，他还通过解释葛沽镇的土地补偿款定价，给记者算了一笔账：“葛沽镇人多地少，人均0.8亩，八里台镇人少地多，人均3亩。土地整理成本相同，但每亩土地上人头需要的保险等费用，则是他们的三倍，简单对比并不合理。”

2008年2月，毗邻的津南区小站镇的三块地分别拍得每亩87万元、84万元、73万元。张伟说，他和小站镇镇长都认为，按这种价格，整理土地后只能是盈亏平衡。“葛沽镇的平均整理成本40万左右，如果只拍到70万，同样无法盈余。”

因为天津郊区很多村镇都在进行宅基地试点或者新城建设的土地整合，农民走亲访友的一大话题就是当地的土地价格和房屋价格。

“所以每个新的土地整合项目，对我们都是考验。两周前咸水沽镇报出20万元/亩，我一晚上没睡好，第二天了解清楚人均实得5万元，才松了一口气，”张伟说，“这一年来，镇政府工作人员都没有周六日了。”

“我们是以年均收入最高的大棚500元/亩作基数，每亩翻倍到1000元/年，一次性支付50年。事实上，天津市公布的葛沽镇区片地价也就是3.5万到5.5万元。”

“无论是地价差价还是农民通过比较拒绝搬迁，都在所难免，这就需要多方的平等博弈。如果现有补偿无法基本满足农民宅基地换房和土地整合的合理需求，就需要修正。”并且，在南开大学经济研究所副教授周京奎看来，更重要的是，切实解决好失地农民的生活安置问题。“换房之后，失去或减少生活来源，改革就会变味。”

南方周末记者得到的一份未公开发表的对华明镇宅基地换房的调研，就提到了农民对就业保障不满意，对安排的保安、物业不愿意做，电脑培训学不会，空港的发展和未来的高科技产业发展都与农民就业不匹配。多数农民还希望继续种田。

尽管华明镇并未开展如葛沽镇这样的土地整合，但集中居住也使得耕地远离了农民的住所，在华明示范区的达园里开小超市的一户农民就因为地太远，以800元的价格包给了邻居，邻居则要每天花费5元坐公交车去20里之外的地方种葡萄。

“葛沽、华明试点，如若成功，能解决天津城市化进程中土地紧张的问题，改善农民的生活条件，提高小城镇的管理建设水平，参与其中的公司也能适当得利，博弈得当，是个多赢，”周京奎表示，“但不能无限博弈下去，否则最终会伤害到所有的参与方。”

无论是天津市发改委还是滨海新区管委会，面对记者的采访请求，都选择了同样的态度：先做，再说。

■链接

广东南海模式：

由村庄组成股份公司向工业投资方出租农地，地租收益按股在农户和集体之间分红。

重庆农地入股：

在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股，设立有限责任公司和独资、合伙等企业。

小产权房：

在北京等地兴起的占用农村集体土地修建的商品房。按我国现行法律，这类土地只能用于农业生产或者作为农民的宅基地，因此小产权房不受法律保护，不能办到产权证。但这类房子因为价格便宜受到城市购房者的欢迎。

本文原刊于南方周末。